Le 19e sommet de l’Union africaine (UA) a débuté le 9 juillet sous le thème « Promouvoir le commerce intra-africain ». Cependant, son ordre du jour comporte également plusieurs sujets très controversés qui permettront une nouvelle fois de mesurer la détermination de tous les États africains à mettre fin à l’impunité pour les graves violations des droits humains et les crimes de droit international, notamment le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre.
Les États africains figuraient parmi les plus fervents partisans d’un nouveau système de justice internationale. Ce soutien s’est notamment illustré par le fait que 33 des 53 États membres de l’UA ont ratifié le Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Néanmoins, lorsque la Cour pénale internationale (CPI) a décerné des mandats d’arrêt à l’encontre du président soudanais Omar el Béchir pour génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre, un certain nombre de gouvernements africains ont vivement réagi en accusant la CPI de faire preuve de partialité en ne visant que des dirigeants africains et de ne pas respecter l’immunité des chefs d’État.
Malheureusement, depuis lors, l’UA a appelé ses membres à ne pas coopérer pour arrêter Omar el Béchir et le livrer à la CPI, elle a demandé au Conseil de sécurité de différer les poursuites à son encontre, elle a proposé de solliciter un avis consultatif de la Cour internationale de justice sur l’immunité des chefs d’État et elle envisage de mettre en place une juridiction pénale régionale en élargissant la compétence de la future Cour africaine de justice et des droits de l’homme. Ces questions seront toutes examinées au cours des sept prochains jours et des mesures qui affaibliraient encore le soutien de l’Afrique au travail de la CPI pourraient être établies.
Par ailleurs, l’UA se penchera sur l’opportunité d’adopter une nouvelle loi type entachée d’irrégularités sur la compétence universelle. Elle devrait également intensifier la pression exercée sur le Sénégal pour qu’il traduise Hissène Habré en justice.
1. Les États africains doivent refuser de renouveler la décision de l’UA les appelant à ne pas coopérer pour arrêter et livrer le président el Béchir.
Amnesty International note que le lieu du sommet a dû être changé récemment pour permettre la participation du président soudanais Omar el Béchir, après que le gouvernement du Malawi a indiqué qu’il n’offrirait pas de refuge à des personnes inculpées de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre par la CPI.
Amnesty International salue la courageuse décision prise par le Malawi de se joindre au Botswana, au Burkina Faso, au Niger, à l’Afrique du Sud et à la Zambie pour affirmer qu’ils arrêteront les personnes inculpées par la CPI. La position de ces États démontre qu’il n’y a pas de consensus sur les récentes décisions prises par l’UA d’appeler les États membres à ne pas coopérer à l’arrestation du président el Béchir.
Amnesty International engage tous les États africains, en particulier ceux qui ont ratifié le Statut de Rome de la Cour pénale internationale, à :
• rejoindre ces États en déclarant publiquement qu’ils arrêteront le président el Béchir et tout autre suspect recherché par la CPI qui entrera sur leur territoire et qu’ils les livreront sans délai à la CPI ;
• s’opposer à toute initiative visant à affaiblir les positions de ces gouvernements ; et
• refuser de renouveler les décisions de l’UA invitant ses membres à ne pas coopérer avec la CPI.
2. Les États africains doivent s’opposer au renouvellement d’une quelconque demande formulée auprès du Conseil de sécurité en vue de différer les poursuites dans les affaires concernant le Kenya, à l’encontre du président el Béchir et de tout autre suspect recherché par la CPI.
Amnesty International est opposée au report par le Conseil de sécurité des enquêtes ou poursuites dans toutes les affaires, car il conduirait à la politisation de la procédure judiciaire et pourrait aboutir à l’impunité.
L’organisation remarque que, malgré les appels de l’UA au Conseil de sécurité pour qu’il diffère les poursuites concernant le président el Béchir et les affaires relatives au Kenya, cet organe n’a pris aucune mesure. Bien qu’il n’ait pas expressément rejeté ces demandes, elles ont été examinées par ses membres et il est évident qu’ils ne veulent pas retarder ces dossiers. Ils les ont donc rejetées de fait.
3. Les États africains doivent souligner que l’initiative de solliciter un avis consultatif de la Cour internationale de justice (CIJ) sur l’immunité des représentants de l’État n’a pas d’incidence sur leur obligation d’arrêter le président el Béchir.
Lors du 18e sommet de l’UA, l’Assemblée a adopté une décision demandant « à la Commission de solliciter un avis consultatif de la Cour internationale de Justice sur la question de l’immunité des représentants des États en vertu du droit international ». Cette décision semble liée à l’opposition de certains membres de l’UA à la mise à exécution du mandat d’arrêt décerné par la CPI à l’encontre du président el Béchir.
Amnesty International rappelle que le principe selon lequel les chefs d’État ou autres représentants de l’État ne peuvent pas faire valoir leur immunité pour les crimes de droit international devant les juridictions pénales internationales a été affirmé par le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et la CPI. La CIJ a également rejeté expressément les immunités pour les ministres des Affaires étrangères en exercice devant les juridictions pénales internationales. Nous sommes convaincus que, si l’UA soumettait cette question à la CIJ, elle aboutirait à la même conclusion. Nous notons également que, si le président el Béchir souhaitait contester cet avis, il pourrait le faire à tout moment devant la CPI.
De plus, comme l’indique la synthèse d’Amnesty International publiée en décembre 2010 intitulée Donner du pouvoir à la justice. Absence d’impunité pour les chefs d’État devant la Cour pénale internationale (IOR 53/017/2010), tous les États, qu’ils soient ou non parties au Statut de Rome, sont tenus de coopérer pleinement à l’arrestation du président el Béchir, notamment en vertu de la résolution 1593(2005) du Conseil de sécurité des Nations unies.
Nous exhortons les États africains à souligner au cours du sommet que l’initiative de solliciter un avis consultatif de la CIJ n’a pas d’incidence sur l’obligation qui incombe à tous les États d’arrêter le président el Béchir s’il entrait sur leur territoire et que l’attente d’un tel avis ne justifierait pas de ne pas l’arrêter.
4. Les États africains doivent refuser d’adopter le protocole relatif aux modifications du protocole portant statut de la Cour africaine de justice et des droits de l’homme tant que certaines préoccupations essentielles n’auront pas été abordées.
Lors d’une réunion organisée à Addis-Abeba en mai 2012, les ministres de la Justice et les procureurs généraux ont examiné le protocole qui vise à élargir la compétence de la Cour africaine aux crimes de droit international. Cependant, ils n’ont pas abordé certaines graves préoccupations exprimées par Amnesty International et de nombreuses organisations de la société civile en Afrique. En prévision de cette réunion, Amnesty International avait fait part de son inquiétude quant à l’impact des modifications proposées sur l’efficacité du mandat existant de la Cour africaine et à l’absence de relation clairement définie entre cette juridiction pénale régionale et la CPI. Ce dernier point est d’autant plus important que les ministres de la Justice et les procureurs généraux ont modifié l’article 46B (2) relatif aux immunités pour y intégrer la mention « sans préjudice des immunités prévues par le droit international », ce qui montre le manque de volonté des États à traduire les représentants de l’État devant cette juridiction.
Amnesty International engage les États africains à ne pas adopter ce protocole ni à le ratifier tant qu’un système budgétaire n’aura pas été mis en place pour assurer un financement suffisant à long terme de toutes les fonctions de la Cour africaine et que le protocole n’aura pas été modifié afin d’indiquer qu’il n’a pas d’incidence sur la compétence de la CPI en matière de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre ni sur l’obligation qui incombe aux États de coopérer avec la CPI.
5. Les États africains doivent veiller à ce que l’UA prenne davantage de mesures pour qu’Hissène Habré soit traduit en justice.
En 2006, l’Union africaine a appelé le Sénégal à juger Hissène Habré « au nom de l’Afrique ». Depuis, des victimes ont déposé dans ce pays des plaintes accusant l’ancien président tchadien de crimes contre l’humanité et de torture. Pourtant, le Sénégal n’a pas avancé sur l’engagement des poursuites et ne l’a pas non plus extradé vers la Belgique, qui se tient prête à le juger. L’UA doit prendre les mesures nécessaires pour que le Sénégal, sous la nouvelle présidence de Macky Sall, s’acquitte de son obligation légale de le juger ou de l’extrader.
6. Les États africains doivent demander des modifications de la loi type relative à la compétence universelle et une consultation de la société civile
En mai 2012, les ministres de la Justice et les procureurs généraux ont aussi recommandé à l’UA d’adopter une loi type sur la compétence universelle lors de son sommet. Le texte de cette loi n’a pas été officiellement rendu public, mais des copies ont été mises à la disposition d’Amnesty International par plusieurs sources. Bien qu’elle comporte un certain nombre d’aspects positifs, Amnesty International est vivement préoccupée par d’autres éléments de la loi type et exhorte les États participant au sommet à ne pas l’approuver sans avoir procédé à d’importantes modifications qui garantiront qu’elle sera un outil efficace de justice internationale et sera conforme au droit international et aux normes internationales.
Parmi les points positifs figurent des déclarations sur le devoir de mettre fin à l’impunité (préambule) et l’inscription parmi les objectifs de l’obtention de procès équitables (article 2 (e)) et de mesures de réadaptation et de réparation (article 2 (j)). En outre, la loi type ne requiert pas la présence du suspect pour qu’une juridiction exerce sa compétence universelle jusqu’au moment du procès (article 3). La définition étendue du génocide incluant les actes de viol qui visent à changer l’identité d’un groupe spécifique (article 7) et l’utilisation de la définition des crimes contre l’humanité figurant à l’article 7 du Statut de Rome sont également bienvenues.
Toutefois, Amnesty International est préoccupée par de nombreux aspects du projet de loi type. L’un des objectifs de ce texte est d’assurer l’application des immunités de représentants d’États étrangers (préambule ; article 10), même si leur propre État n’enquête pas sur ces représentants et ne les poursuit pas, ce qui mène à l’impunité. En revanche, l’Afrique du Sud a prévu que les représentants d’États étrangers ne jouissent pas de l’immunité pour les crimes de droit international devant les tribunaux sud-africains (section 4 (2) de la Loi 27 de 2002 portant application du Statut de Rome de la Cour pénale internationale). D’ailleurs, des juridictions siégeant en Afrique ont décerné des mandats d’arrêt à l’encontre d’un ancien chef de gouvernement du Rwanda (Tribunal pénal international pour le Rwanda) et d’un chef d’État en exercice (Tribunal spécial pour la Sierra Leone). En outre, le 2 juillet 2006, l’UA a donné mandat au Sénégal de « traduire en justice Hissène Habré et de veiller à ce qu’il soit jugé, au nom de l’Afrique, par un tribunal sénégalais compétent ».
Par ailleurs, l’État territorial a la priorité (article 4), sous réserve qu’il veuille et puisse engager les poursuites, bien que les États exercent leur compétence universelle uniquement si l’État territorial n’a pas exercé sa compétence territoriale. Il n’est pas exigé que l’État territorial ait véritablement la capacité et la volonté d’exercer sa compétence dans une procédure pénale qui ne soit ni une parodie de procès, ni un procès inique. Il n’est pas non plus requis que l’État territorial doive démontrer qu’il est vraiment capable et désireux d’exercer sa compétence territoriale. Étant donné que la présence même du suspect en dehors de l’État territorial constitue une preuve convaincante que ce dernier n’a pas véritablement la capacité et la volonté d’enquêter sur lui et, s’il existe suffisamment d’éléments recevables, de le poursuivre, l’État qui souhaite exercer sa compétence universelle doit avoir la priorité en l’absence de preuve convaincante fournie par l’État territorial pour garantir que l’affaire fera l’objet d’une enquête approfondie, indépendante et impartiale dans les meilleurs délais et, s’il existe suffisamment d’éléments recevables, de poursuites dans le cadre d’un procès équitable sans recours à la peine de mort.
Le projet de loi type pose également problème au niveau des définitions des crimes, des principes de la responsabilité pénale et des moyens de défense. Les seuls crimes de droit international pris en considération sont le génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre ; la torture, les exécutions extrajudiciaires et les disparitions forcées (ne s’apparentant pas à des crimes contre l’humanité) ne sont pas mentionnées. L’article 9 fait référence à une limite à partir de laquelle un crime est considéré comme crime de guerre et doit par conséquent être jugé comme tel. Cette limite, inspirée d’une ligne discrétionnaire qui, dans le Statut de Rome, fait la distinction entre les affaires qui doivent être traitées par le procureur de la CPI et celles qui doivent l’être par les procureurs nationaux, se situe plus haut que dans le Statut de Rome. Elle serait intégrée dans la définition du crime et limiterait fortement le nombre de personnes qui peuvent être poursuivies pour crimes de guerre. Un certain nombre de crimes de guerre figurant dans le droit international conventionnel et coutumier au regard des situations de conflit armé international et non international sont omis (article 9). La définition du crime de disparition forcée comme crime contre l’humanité doit être remplacée par la définition contenue dans l’article 2 de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées. Les principes internationaux de responsabilité pénale et les moyens de défense ne sont pas abordés ; ils sont apparemment laissés au droit national, ce qui pourrait conduire à l’impunité.
Les dispositions relatives à la coopération des États en matière de compétence universelle sont entachées d’irrégularités ou inexistantes. La plupart des obstacles à la compétence universelle ne sont pas supprimés, sauf (indirectement) l’exception des infractions à caractère politique. La protection des droits humains en cas d’extradition se limite à l’équité des procédures d’extradition (article 12) ; les extraditions ne sont pas interdites quand la personne concernée risque la peine de mort, un procès inique, la torture ou d’autres mauvais traitements. La liste restreinte des formes d’assistance juridique mutuelle qui peuvent être demandées est trop limitée.
Par exemple, la localisation des avoirs est limitée à leur utilisation aux fins de preuve et n’inclut pas l’objectif de réparation pour les victimes (article 15 (1)), bien que cette disposition soit caractérisée par une certaine ambiguïté. Il n’y a aucune garantie en matière de droits humains concernant l’apport d’assistance juridique mutuelle (article 15). L’approbation ou le rejet des demandes d’aide juridique mutuelle est discrétionnaire, sans aucune recommandation ni aucun contrôle par une autorité judiciaire (article 15 (2)).
Le projet de loi type comporte aussi d’autres problèmes de procédure et de fond. Bien que, comme il a été souligné plus haut, la présence du suspect ne soit pas exigée pour ouvrir une enquête, la loi type n’indique pas clairement (article 4) si la police peut ouvrir une enquête ou un procureur requérir un mandat d’arrêt ou une extradition lorsque le suspect n’est pas dans le pays où se trouve la juridiction. Il est prévu que la protection des témoins incombe au ministère public et au tribunal (article 4), mais il n’est pas précisé que celle des témoins de la défense doit incomber au tribunal. Malgré le fait que les droits d’une personne mise en cause soient garantis (article 4), il s’agit seulement de ceux des autres personnes poursuivies dans l’État exerçant sa compétence, qui peuvent ne pas être conformes au droit international et aux normes internationales, et il est difficile de déterminer si les droits des personnes liées à une enquête sont garantis (l’intertitre de l’article 4 est « Droits d’une personne mise en cause », mais cet article fait référence à une « personne accusée d’avoir commis un crime »). Il n’est pas non plus évident de savoir si la loi type s’applique aux crimes passés ou uniquement à ceux commis après son entrée en vigueur. Enfin, elle n’exclut pas la peine de mort et autorise des peines supérieures à 20 ans d’emprisonnement sans possibilité de révision judiciaire (article 13). Bien que l’un des objectifs de la loi type soit de « permettre que les victimes bénéficient de mesures de réadaptation et de réparation » (article 2 (j)), aucune de ses dispositions ne requiert que les États dotent les tribunaux de la compétence universelle pour les actions civiles dans des procédures civiles ou pénales.