Politique étrangère

INTRODUCTION
1. Stratégie relative à la politique étrangère en matière de droits humains
2. Le rôle du parlement
Référence complémentaire

INTRODUCTION

La protection et la promotion des droits fondamentaux doivent devenir un thème transversal et prioritaire pour la politique étrangère de la Belgique.

Une politique étrangère basée sur les droits humains exige d’abord une politique interne exemplaire en cette matière. Pour la Belgique, cela comporte deux composantes distinctes.

 Avant tout, la Belgique doit tout mettre en oeuvre pour que les droits humains ne soient pas bafoués à l’intérieur de ses frontières. Comment la Belgique pourrait-elle, par exemple, lutter de façon crédible pour l’élimination de la torture au niveau mondial, tant qu’il n’y aura pas de mécanismes de contrôles effectifs pour ses propres prisonniers ? Nous renvoyons vers d’autres fiches d’Amnesty International pour des recommandations concrètes, mais nous soulignons ici l’importance de “balayer devant sa porte”. Il faut que la Belgique soit en adéquation avec les normes internationales pour être crédible, si elle veut mener à bien une politique extérieure forte.

 Une deuxième composante est le respect des droits humains dans l’espace européen. Les membres de l’Union Européenne disposent de nombreux outils pour favoriser les droits humains dans les pays tiers. Cependant, l’arsenal est beaucoup plus limité en ce qui concerne les droits fondamentaux à l’intérieur de l’Union européenne même. Il en résulte que la plupart des membres de l’Union Européenne sont réticents à aborder les graves problèmes de droits humains dans les autres pays membres. Cela sort du cadre de ce document, mais la prise en compte de la cohérence entre la politique intérieure et extérieure est un des manquements les plus importants qui devra être abordé dans les années qui viennent au niveau européen. Il n’en reste pas moins que, dans ses relations bilatérales avec les membres de l’Union Européenne, la politique belge ne peut pas faire l’impasse sur les droits humains.

1. Stratégie relative à la politique étrangère en matière de droits humains

La défense et la promotion des droits fondamentaux sont une tâche-clé pour la politique étrangère, et ce, à tous les niveaux, c’est à dire tant sur la scène européenne, qu’au Conseil de l’Europe ou encore au Conseil de sécurité, ainsi que dans les autres organes des Nations Unies et de toutes les organisations intergouvernementales. On pense également aux contacts bilatéraux et aux relations avec les pays partenaires, notamment via l’aide publique au développement.

Lors de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Belgique a reconnu, entre autres, que :

“L’action de l’Union sur la scène internationale a pour but la diffusion mondiale des principes qui sous-tendent la création, le développement et l’élargissement de l’Union : la démocratie, la primauté du droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits humains et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité, ainsi que le respect des principes de la Charte de l’ONU et du droit international.”
(Traité de l’UE — Art. 21 §1)

Ceci a été confirmé, lors de l’adoption le 25 juin 2012, du document relatif au cadre stratégique et au plan d’action sur les droits de l’homme et la démocratie [1].

On ne peut nier que les ministres des Affaires Etrangères sortants ont porté une réelle attention aux droits humains, en particulier dans les instances multilatérales [2].

Cependant, nous devons aller plus loin. La politique étrangère belge en matière de droits humains a en effet de sérieuses lacunes dont la principale est, sans doute, l’absence de vision et de stratégie. Cela conduit à des incohérences et des occasions manquées. On remarque aussi que l’engagement en faveur des droits humains est parfois lié à la personnalité d’un fonctionnaire ou d’un diplomate très sensibilisé à cette cause.

La question fondamentale pour l’élaboration d’une stratégie est de déterminer quels sont les objectifs poursuivis. Défendre et promouvoir les droits humains est un beau slogan, mais comment le concrétiser ? La réponse à cette question suppose une analyse des points forts de la politique étrangère, et doit s’accompagner d’un débat avec la société civile et le Parlement.

Politique étrangère et politique européenne

En juin 2012, l’UE a adopté un cadre stratégique et un plan d’action en matière de « droits de l’Homme et démocratie ». Ce document était porté par le service européen pour l’action extérieure, par le Parlement européen et en plus par le Conseil européen. La stratégie exposait les principes et les priorités en matière de droits de l’Homme et de démocratie de la politique de l’Union européenne. Il s’agit d’une promesse particulièrement forte de donner la priorité aux droits humains dans l’UE et en dehors. De plus, l’engagement de placer les droits fondamentaux au coeur des relations avec les pays tiers, y compris, avec les partenaires stratégiques, et l’engagement des pays membres d’assurer le respect des droits humains de manière exemplaire sont très importants.

Pour mettre en place cette stratégie, le plan d’action contient des actions concrètes qui doivent être exécutées par toutes les instances européennes et par les États membres individuellement. En conséquence, la stratégie de la politique belge en matière des droits humains doit se calquer sur le cadre stratégique européen.

Plusieurs pays européens (dont les Pays-Bas, la France et l’Allemagne) ont développé des fonctions spécifiques pour rendre cette politique de droits humains plus visible et plus efficace. L’Union Européenne a désormais un Représentant Spécial pour les droits de l’Homme. La Belgique devrait aussi évaluer le besoin de disposer, ou non, d’un tel représentant de haut niveau.

Recommandations

Amnesty International ne veut pas anticiper sur les futures discussions, sans aucun doute difficiles, au sujet des thématiques et des régions. Nous voulons cependant pointer quelques principes clés dont on ne peut faire l’économie.

Continuité : la politique étrangère belge a eu ces dernières années de très bonnes réalisations dans un certain nombre de domaines. Ainsi, la diplomatie belge a une solide réputation en ce qui concerne la lutte contre la peine de mort et contre un commerce irresponsable des armes. Ceci vaut également pour la lutte contre la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle, la lutte contre l’impunité et pour un certain nombre d’autres thèmes. La politique étrangère doit continuer à s’appuyer sur ces points forts.

Flexibilité : paradoxalement, l’absence d’une stratégie rigoureuse a aussi ses avantages. Non entravée par de stricts plans d’action ou des objectifs concrets, la Belgique peut souvent agir rapidement. Cette flexibilité est une force qui ne doit pas être perdue. En outre, les priorités, tant régionales que thématiques, ne doivent pas constituer une excuse pour fermer les yeux face aux problèmes qui ne seraient pas prioritaires.

Coordination : Une politique des droits humains doit être transversale ce qui suppose que les leviers disponibles doivent pouvoir être utilisés, par exemple, dans les relations commerciales, à la coopération au développement, dans le cadre des exportations d’armes ou encore dans les négociations pour l’approvisionnement en matières énergétiques. Cela n’est jamais une tâche facile, et la répartition des pouvoirs en Belgique la rend encore plus ardue.

Stratégie flamande – good practice et pourtant une opportunité manquée

La Flandre a proposé une stratégie de droits humains pour la politique étrangère en 2011. Il s’agit d’un document de politique qui suppose un suivi, tant au niveau régional que fédéral. Le nouveau gouvernement flamand et le Parlement flamand devraient rapidement évaluer ce document et sa mise en œuvre.

La stratégie flamande était loin d’être parfaite. En ce qui concerne les points faibles, notons, d’une part, le manque de suivi et le fait que différents objectifs n’ont pas été réalisés et, d’autre part, que la société civile ne semble pas avoir été consultée. Il n’y a pas non plus, un alignement avec les autres acteurs belges dans le domaine de la politique étrangère. L’expérience pratique montre aussi que la stratégie n’avait pas toujours le poids nécessaire. Cela a, par exemple, été illustré lors d’un voyage dans la « capitale de la peine capitale » (Texas) qui n’a pas été de pair avec une approche réfléchie au sujet de la peine de mort (une priorité selon la stratégie belge).

Néanmoins, c’est en soi un document intéressant sur lequel on peut construire une politique réaliste et ambitieuse. Toutefois, il ne devient vraiment intéressant que si les différents gouvernements accordent leurs stratégies entre eux et s’appuient sur les points forts de chacun des acteurs, avec comme objectif commun de défendre et de promouvoir les droits humains dans l’ensemble des démarches de politique étrangère menées par les autorités belges.

La politique étrangère n’est pas seulement dans les mains du ministre fédéral des Affaires étrangères, du ministère et des diplomates. Les autres branches du gouvernement, tant au niveau régional que national, ont aussi un impact sur la politique étrangère. Néanmoins pour l’instant, cela ne se traduit pas encore par une consultation structurée – sans parler du fait que cela devrait exister spécifiquement dans l’intérêt des droits humains de la Belgique. L’impact d’une approche européenne de la politique étrangère plus intégrée rend de telles coordinations et consultations encore plus nécessaires.

Les régions disposent de compétences ayant un impact réel sur la politique étrangère (par exemple la réglementation des exportations d’armes, le commerce extérieur et la coopération au développement). La coordination entre les différents ministres concernés semble inadéquate. Ces dernières années, il semble plutôt que les ministres responsables de la politique étrangère se sont fait concurrence [3]. Des consultations régulières sur la politique des droits humains sont le moins qu’on puisse espérer.

Cohérence : les priorités pour la politique des droits humains devraient aussi être prioritaires pour la politique dans son ensemble. Comme mentionné ci-dessus, cela implique, entre autres choses, d’utiliser les leviers disponibles et de considérer la coordination entre les différents acteurs comme étant essentielle. Plus encore, la détermination des priorités devrait s’élaborer en pensant déjà aux leviers disponibles. Par exemple, cela signifierait que de solides relations commerciales avec un pays donné devraient être utilisées pour dénoncer la situation des droits humains dans le pays concerné et non pas – comme cela arrive trop souvent – comme alibi implicite pour ignorer les problèmes.

Une politique ambitieuse : les objectifs que la Belgique se donne en matière de politique étrangère devraient s’efforcer de viser un changement réel – à court et à long terme. Tant dans le choix des priorités que dans leur développement, l’objectif doit être ambitieux.

Focalisation sur les ayants droit : les droits humains sont là pour protéger des personnes ! En politique étrangère, une attention particulière devrait aller aux personnes dont les droits sont menacés. Cela signifie concrètement une attention particulière aux défenseurs des droits humains – le moyen le plus efficace pour renforcer l’État de droit dans un pays donné, repose en effet sur le développement d’une société civile forte qui peut elle-même intenter des actions pour dénoncer les violations commises par les agents de l’État. Cela suppose aussi, une intervention pour des cas individuels – des prisonniers d’opinion, des victimes de torture, des opposants politiques, etc. — cela peut se faire via des contacts avec les pays tiers et au sein de forums internationaux.

Moyens budgétaires suffisants : une priorité transversale exige de disposer de réels moyens financiers. Dès lors, Amnesty International insiste sur l’importance du soutien financier aux institutions des Nations Unies. D’autre part, Amnesty insiste sur le fait qu’il est important de réfléchir et de confronter les idées, les réalités, y compris de réaliser une étude d’impact, quand il s’agit d’utiliser les moyens financiers des organes des organisations internationales. Toute organisation, quelle qu’elle soit, doit rendre des comptes devant ses donateurs, mais aussi devant les bénéficiaires.

La formation des diplomates : les diplomates et les autres fonctionnaires jouent un rôle spécialement important dans l’exécution de la politique extérieure, il est par conséquent très important que les représentants de la Belgique soient formés pour défendre et pour promouvoir le respect des droits fondamentaux. Le droit international dans cette matière et les instruments de défense des droits humains sont en constante évolution. Une formation permanente est dès lors fortement recommandée. Dans le cadre de la formation, l’ensemble des outils européens, parmi lesquels les nombreuses directives relatives aux droits humains et les stratégies des pays membres, doivent bénéficier d’une attention particulière. Par ailleurs, les diplomates doivent acquérir une base solide dans le fonctionnement des différentes instances et organes des Nations Unies [4]. La dizaine de lignes directrices de l’UE [5] sont des outils très utiles et ce sont souvent les diplomates qui doivent veiller à leur mise en oeuvre.

2. Le rôle du parlement

Le parlement exerce une responsabilité importante en matière de politique étrangère. Son rôle consiste d’une part dans le contrôle du pouvoir exécutif et d’autre part dans l’accomplissement de démarches proactives.

La manière dont la politique étrangère est présentée à la Chambre et au Sénat devrait être revue également. Actuellement, les réunions de commissions sont peu souvent l’occasion de discuter en profondeur de la politique car le temps est principalement consacré à répondre à de très nombreuses questions. La lecture de celles-ci et de leurs réponses mobilise souvent tellement de temps qu’il ne reste que peu d’espace pour tenir un débat en profondeur.

On peut aussi imaginer que les commissions se réunissent sur base de thématiques liées à l’actualité. Ainsi, toutes les questions peuvent être débattues avec ou sans document distribué à l’avance. Un autre précédent intéressant est la fiche d’information sur le traité des Nations Unies concernant le commerce des armes, envoyée à la commission de la Chambre pour les Affaires Etrangères par le ministre. Ce type de lettres (de pratique courante aux Pays-Bas) offre la possibilité d’orienter plus vite l’échange vers le débat politique.

Des sessions de travail parlementaire devraient être prévues pour contribuer au débat, dans la définition des stratégies de politique internationale, avant que la stratégie ne soit définie. Cette manière de travailler doit aussi veiller à faciliter un suivi et une évaluation sérieuse de la note de politique par les parlementaires.

Amnesty International appelle les représentants de la nation belge à être eux-mêmes actifs dans la défense et la promotion des droits humains. Les parlementaires entretiennent de nombreux contacts internationaux au cours desquels ils peuvent aborder certains sujets de manière très pertinente.

Amnesty International demande à la nouvelle assemblée que les groupes de travail informels qui existent au parlement, en lien avec la lutte contre la peine de mort et en lien avec les droits des LGBTI, puissent continuer et ouvrir de nouvelles perspectives sur d’autres sujets, mais aussi en créant des liens avec des groupes semblables dans d’autres parlements du pays ou ailleurs.

Référence complémentaire

Note de politique générale affaires étrangères, commerce extérieur et affaires européennes - 21 décembre 2012 — Vice-premier ministre et ministre des Affaires Étrangères Reynders :
p.16 “le gouvernement continuera de mener une politique active en matière des droits de l’homme
http://www.lachambre.be/FLWB/PDF/53/2586/53K2586007.pdf

Version du 9/01/2014

Pour tout renseignement complémentaire, contactez Mme Montserrat CARRERAS, chargée de relations avec les autorités politiques :
 Tél : +32 2 538 81 77
 Email : mcarrerasATamnestyPOINTbe (remplacez AT par « @ » et POINT par « . »)
 Twitter : twitter.com/AmnestyLobby


Notes

[2A titre d’exemple : le rôle que le pays a joué comme membre du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies a été en général très positif ; la Belgique a également participé activement à l’élaboration du traité des Nations Unies sur le Commerce des armes (une étape historique dans le contrôle des transferts d’armes à l’échelle mondiale) ; et le pays s’est montré exemplaire dans plusieurs forums pour l’abolition de la peine de mort. Certains efforts au niveau des relations bilatérales ont aussi été importants pour la protection et la promotion des droits humains.

[3C’est ainsi que les missions à l’étranger ont donné lieu à des discussions entre les ministres fédéraux et régionaux, surtout entre le ministre-président de Flandre et le ministre fédéral des Affaires Étrangères. On peut noter que tous deux voient la défense des droits humains comme une tâche importante (voir l’encadré sur la région flamande), tout en n’arrivant pas à se mettre d’accord sur le message à faire passer. Rien n’indique même qu’il y ait eu une coordination.

[4Pensons par exemple aux procédures particulières, au mécanisme UPR, aux organes du traité, etc.

[5L’UE a jusqu’à présent établi des lignes directrices au sujet de :
1. la promotion du respect du droit international humanitaire
2. le dialogue au sujet des droits de l’Homme avec les pays non-membres de l’EU
3. les défenseurs des droits humains
4. la violence faite aux femmes et aux enfants
5. la peine de mort
6. les enfants dans les conflits armés
7. la lutte contre la torture et les mauvais traitements
8. les drois des enfants
9. la promotion et la protection de tous les droits humains pour les lesbiennes, les homosexuels les bisexuels, les transsexuels
10. la protection et la promotion de la liberté d’opinion et de religion .
Les directives peuvent être consultées sur : http://www.eeas.europa.eu/human_rights/docs/guidelines_fr.pdf

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