Pour Amnesty International, bien que cette deuxième mouture ne prévoie plus de dissolution administrative, elle reste inchangée sur le principe et dangereuse pour les libertés, puisqu’elle confère toujours un pouvoir considérable à l’exécutif, au détriment du pouvoir judiciaire. Ce faisant, elle présente des risques réels pour la liberté d’association, la liberté de réunion pacifique et la liberté d’expression.
Que prévoit cet avant-projet de loi ?
Concrètement, le gouvernement pourrait, par arrêté royal, interdire les activités d’associations et de groupements de fait qu’il considère comme une « menace grave et actuelle pour la sécurité nationale ». Il pourrait notamment leur interdire de manifester, d’être présents dans l’espace public, d’utiliser certains locaux ou moyens de communication, et geler leurs fonds. Ces mesures, cumulables, valent six mois et peuvent être adoptées à nouveau à l’issue d’une nouvelle procédure.
Une voie administrative parallèle à la voie pénale : non nécessaire et dangereuse pour les libertés
La plupart des faits visés sont déjà définis par le Code pénal, comme le terrorisme, les crimes internationaux, les milices privées ou l’incitation à la haine. Pour ces faits, la voie pénale existe déjà et un juge peut sanctionner les auteurs, voire dissoudre une personne morale. La voie administrative n’est donc pas nécessaire. Elle n’offre en outre pas les mêmes garanties que la voie pénale, à savoir la décision d’un juge indépendant, l’accès complet au dossier et un débat contradictoire.
D’autres faits visés par l’avant-projet ne figurent pas dans le Code pénal. Le texte vise notamment la diffusion de contenus justifiant le terrorisme, le soutien à une organisation inscrite sur la liste européenne des organisations terroristes (une liste établie par le Conseil de l’Union européenne, et non à l’issue d’un jugement), ou encore la promotion de l’« extrémisme ».
Pour ces faits, l’avant-projet permettrait au gouvernement d’interdire des organisations qui n’ont commis aucune infraction pénale, sur la base de notions qui laissent une large marge d’appréciation.
Des termes vagues, des mesures aux effets potentiellement irréversibles et des garanties non suffisantes
Une loi doit être claire et prévisible. L’avant-projet repose pourtant sur des notions floues, comme la « sécurité nationale », définie de manière très large, ou l’« extrémisme », qui laissent une large marge d’appréciation au gouvernement. Les mesures qui restreignent des libertés doivent par ailleurs être proportionnées. Or, celles que prévoit l’avant-projet sont cumulables et, combinées, en particulier avec le gel des fonds, peuvent s’assimiler à une dissolution de fait. De plus, les organisations d’employeurs ne sont pas exclues du champ de la loi, et les partis politiques ne le sont qu’en période électorale, alors que le droit international leur accorde une protection particulière.
Enfin, les garanties offertes aux organisations visées restent insuffisantes : elles n’ont pas accès aux éléments du dossier couverts par la sécurité nationale, ne disposent que de trente jours pour se défendre et peuvent se voir notifier la décision par une simple publication au Moniteur belge, tandis que le recours devant le Conseil d’État n’est pas suspensif de plein droit.
Un risque majeur : l’effet dissuasif sur la société civile (chilling effect)
La seule existence d’un tel dispositif, et plus encore l’annonce d’une interdiction, peut suffire à pousser des associations, des collectifs et leurs membres à renoncer à s’exprimer, à se réunir ou à manifester, par crainte de représailles. En France et au Royaume-Uni, des dispositifs comparables ont été utilisés contre des organisations de la société civile. Ces exemples montrent que ces effets se produisent avant même toute décision définitive, et que les recours en justice ne permettent pas de réparer le préjudice subi.
Pour l’ensemble de ces raisons, Amnesty International alerte sur les risques que présente cet avant-projet de loi, non nécessaire et dangereux pour les libertés protégées par le droit international.
